“La incorporación de Casini fue ilegal”

SAN NICOLÁS de los ARROYOS, de marzo de 2.013.-

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AUTOS y VISTOS: para dictar sentencia en los autos caratulados: “SÁNCHEZ NEGRETE, Mario c/ Honorable Concejo Deliberante de SAN PEDRO s/ medida cautelar” que bajo el N° 7.794 tramitan por ante este Juzgado de primera instancia en lo Contencioso Administrativo N°1, Secretaría Única del Departamento Judicial de San Nicolás, de los que:

RESULTA:

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En fs. 265/66 compareció el Presidente del Honorable Concejo Deliberante de San Pedro Sr. Daniel MONFASANI, con el patrocinio letrado de la Dra. Margarita FRISCH, explicando que este proceso y la medida precautelar dictada alteran el normal desenvolvimiento del municipio de San Pedro el que, desde comienzos de año en curso afronta paros intermitentes del personal con retención de tareas con fundamento en la imposibilidad de negociar los aumentos salariales sin el presupuesto aprobado para el año 2.013 y denuncia además, que la coparticipación provincial será inferior.- Por todo ello, explicó que no consideran responsable persistir en este debate judicial y peticionaron que por esta vía se deje sin efecto el dictamen emitido en la comisión de presupuesto objetada y realizar nuevamente ésta.- Ello, a pesar de considerar que su actuación fue legítima.- Calificaron a la cuestión de abstracta y concluyeron peticionando que se levante la medida precautelar trabada, para que la Presidencia del H.C.D. convoque a reunión de comisión de presupuesto a fin de dejar sin efecto el dictamen por el que se aprobaron los proyectos de Ordenanzas Nros. 2.756/12 y 2.757/12 y tratarlos nuevamente.-

En fs. 270/274, se presentó el Dr. José Ignacio MACCHIA acreditando su calidad de Apoderado del Sr. Intendente Municipal, conforme a la escritura agregada en fs. 267/268, solicitando ser tenido por legitimado para obrar en carácter de coadyuvante con aplicación del art. 10 C.C.A., porque esta controversia perjudica enormemente al municipio ya que con el dictado de la precautelar en fecha 18 de diciembre de 2.012, el cuerpo deliberativo se vio imposibilitado de sesionar y dar tratamiento al presupuesto del año en curso, como asímismo no se pudo adelantar en el análisis de la Ordenanza Fiscal e Impositiva.-

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En fs. 271vta. expresó que el H.C.D. no puede funcionar como lo establece la Ley Orgánica Municipal y el reglamento interno, porque no se ha resuelto la precautelar que ordenó abstenerse al Concejo de realizar gestiones que podrían llegar a estar en pugna con la formación y sanción del presupuesto anual, con los perjuicios que ello ocasiona.

Prosiguió explicando la modalidad de las medidas de fuerza gremiales que está llevando a cabo el personal municipal, y que para tratar los incrementos salariales, el municipio necesita contar con el presupuesto año 2.013 y con la Ordenanza Fiscal e Impositiva, a fin de recuperar el bienestar general, asegurando al trabajador un aumento en su salario y por ende, el levantamiento de los paros.

En fs. 276 compareció el Sr MONFASANI, contestando el traslado otorgado en fs. 258 mediante la diligencia en fs. 263/4, diciendo que las opiniones públicas por él vertidas cuya destinataria fuera la suscripta, no encierran ni encubren la pretensión de alejamiento del tratamiento de este expediente, ni acudir a la recusación procesal.

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En fs. 283/85 la parte actora respondió el traslado otorgado con la cédula en fs. 280/1, expresando que la manifestación del Sr. Presidente del H.C.D. de San Pedro, de realizar nuevamente la reunión de Comisión de Presupuesto a fin de dar adecuado tratamiento a los proyectos de Ordenanza Fiscal e Impositiva, conlleva necesariamente la previa declaración de nulidad del dictamen impugnado en demanda.- Dejó sentada la carencia de facultades del Presidente para convocar a ninguna reunión de la Comisión de Presupuesto, ya que todas las Comisiones del H.C.D., tienen fijado su propio régimen al respecto y que previamente a esta etapa judicial, dicho funcionario tuvo oportunidad de declarar la nulidad del referido dictamen.- Al no hacerlo, quedó agotada la vía administrativa y habilitada esta instancia.-

A continuación se explayó sobre los distintos hechos ocurridos -a los que estimó acreditados- relativos a la convocatoria a reunión de la Comisión de Presupuesto, la notificación a sus integrantes y se explayó sobre el carácter del trabajo en Comisión.- Solicitó que el pronunciamiento a dictarse lo sea sobre la validez o no de la convocatoria de la Comisión de Presupuesto realizada por el Presidente del H.C.D. para el 5 de diciembre de 2.012 y del dictamen que posteriormente se ha realizado de los expedientes Nros. 2.756/2.012 y 2.757/2.012 en esa fecha para que, una vez ello, la Comisión pueda volver a tratar adecuadamente los proyectos de ordenanzas fiscal e impositiva.

Con respecto a la presentación efectuada por la Municipalidad de San Pedro respondió que no formula objeción a que intervenga como tercero.- Deslindó responsabilidad en relación a la situación económico financiera que describiera el Apoderado Municipal; la que adjudicó a otra fuente y remarcó que la materia en debate no es una mera cuestión formal, sino que impacta fuertemente en los presupuestos familiares y que por ende, es deber de esa parte, como concejales en ejercicio, velar porque el procedimiento mediante el que se lleva a cabo, lo sea con apego a la ley y a los reglamentos.- Concluyendo en que se haga lugar a lo peticionado, y se decrete la nulidad de la convocatoria a la reunión de presupuesto efectuada por el presidente del H.C.D. para el día 5 de diciembre de 2.012, y del dictamen que posteriormente se realizara respecto de los expedientes 2.756 y 2.757, Proyecto de Ordenanza Fiscal e Impositiva para la ciudad de San Pedro.- En el rubro resulta de la resolución precautelar dictada en fs. 79/85 se hizo referencia a la petición actoral del escrito de inicio y sus correlativos, por lo que es conveniente remitirse a ella, para no incurrir en repeticiones .-

CONSIDERANDO:

I.- La parte actora prestó su conformidad para la intervención en este proceso del Poder Ejecutivo Municipal (fs.284vta.), lo que deviene jurídicamente procedente por tener éste, un interés directo en la materia (art. 10/1 C.C.A.) y aptitud para ser parte en este proceso (“El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo en la Provincia de Buenos Aires” por Juan Carlos CASSAGNE y Pablo Esteban PERRINO; Lexis Nexis; ed.2006, págs. 151 y sigtes).- Atendiendo a los términos del escrito del municipio en fs. 270/4 corresponde -obiter dictum- ratificar conceptos y circunstancias que fluyen del proceso.- Primeramente debo decir que se usan indistintamente los vocablos precautelar y cautelar.- En efecto, en fs.271vta. se dice que no se resolvió la precautelar, cuando ello así no resulta de las constancias objetivas que la causa exhibe.

Luego, se reitera en distintos párrafos, la existencia de una situación de mora de la que, la suscripta como directora de este proceso (arts. 36 C.P.C.C.; 77/1 C.C.A.) debe dejar sentado que la mora no proviene de esta instancia judicial donde las peticiones han sido resueltas en plazos razonables (art. 15 C.P.B.A.).- Al Honorable Concejo Deliberante de San Pedro, se le notificó la resolución precautelar y que comparezca a estar a derecho con habilitación y urgencia atento a la proximidad de la feria judicial (fs. 85), lo que así hizo el 26 de diciembre de 2.012, interponiendo además excepción de incompetencia de este organismo para el tratamiento de la materia en debate, la que es de previo y especial pronunciamiento conforme a la naturaleza jurídica que le otorga el art. 35/1 inc. a) C.C.A., por lo que antes debió resolverse ello y quedó consentida en febrero de 2.013; dejando habilitado el proceso para continuar con la sustanciación del fondo del pleito.- No soslayo que, habiendo estado este juzgado de turno en la feria judicial de verano a partir del lunes 21 de enero, no se interpuso la petición de habilitación.- Etapas, constancias y pruebas que asoman todas, nítidamente de la vista del expediente.

II.- Ingresando al análisis de la medida cautelar autónoma planteada en demanda (arts. 22 y 23 C.C.A.), resulta pertinente recordar que la Constitución de la Provincia en concordancia con la Carta Magna Nacional (art. 31 C.N.), establece que es atribución inherente al régimen municipal, votar anualmente el Presupuesto y los recursos para costearlo, correspondiendo al Departamento Ejecutivo la elaboración del proyecto respectivo y al Concejo Deliberante su aprobación (arts. 192/5 C.P.B.A.; 5, 121 y 123 C.N.).

La atribución municipal de creación y régimen de exención de recursos municipales recae en la órbita de competencia del Concejo Deliberante, sin perjuicio de la intervención de la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes cuando asi correspondiere (arts. 25, 93/105 y concs. dto. ley 6769/58 y 193 inc.2° de la C.P.B.A.), por lo que el procedimiento administrativo no sólo es una garantía para el Estado sino también para los contribuyentes.

III.- No es materia controversial, la calidad de Concejal y de Presidente de la Comisión de Presupuesto del Honorable Concejo Deliberante de San Pedro, en adelante H.C.D., del actor Dr. Mario SANCHEZ NEGRETE, por lo que ha quedado constituída su legitimación activa para obrar en este proceso.- En tal carácter, solicitó en demanda (fs. 55vta.), la autorización de distintas medidas cautelares para obtener un resultado veraz sobre la situación suscitada en el seno del H.C.D. y poder determinar la validez del dictamen de la Comisión de Presupuesto suscripto el día 5 de diciembre de 2.012 por los cuatro (4) Concejales que identificó, como así también de los actos posteriores al mismo.

Se acreditó que la Comisión de Presupuesto del H.C.D. recibió el 3 de diciembre de 2.012, el proyecto de Presupuesto para el año 2.013 conjuntamente con un proyecto de Ordenanza Fiscal e Impositiva y que ante esa recepción, en la misma fecha, se remitió al Presidente del H.C.D. la nota en fs. 8, relativa al tratamiento de los expedientes de Presupuesto y Ordenanza Fiscal e Impositiva ingresados; fijándose un cronograma de reuniones con funcionarios informantes y convocatoria a sesión extraordinaria de esa comisión para el día 18 de diciembre de 2.012 para dictaminar dichos proyectos.

Se demostró que por Presidencia del H.C.D. se dispuso alterar dicha notificación anterior y efectuar una convocatoria distinta a la antesdicha, sin prueba alguna a su exclusivo cargo por vigencia del art. 375 C.P.C.C. el que se aplica por remisión del art. 77/ 1 C.C.A., que acredite la razonabilidad de esa decisión, cuando las reuniones de esa Comisión lo eran normalmente en otro día y horario, en un todo de acuerdo al texto del art. 75 de decreto ley 6769/58 que determina: “Cada Concejo Deliberante dictará su reglamento interno, en el que se establecerá el orden de sus sesiones y trabajo, el servicio de las comisiones, las atribuciones de los presidentes y las disposiciones concernientes al régimen de sus oficinas”.- Esta atribución para dictar el reglamento interno tiene por finalidad primordial posibilitar la organización administrativa del trabajo parlamentario, así como las relaciones entre los ediles.- (págs.39 y sgtes. “Manual de Misiones y Funciones para las Municipalidades”, José Ariel NUÑEZ, Revista de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires, agosto/setiembre 2009).

En fs. 171, en el Título: Designación de Comisiones Internas del Honorable Concejo Deliberante (art. 76° L.O.M.), se lee que en sesión del 12 de abril de 2.012 las distintas comisiones integrantes del cuerpo deliberativo fijaron los días y horarios de reuniones como así también se plasmó la identificación de sus integrantes.- A la de Presupuesto y Hacienda la componían a esa fecha, el hoy actor, su Letrado patrocinante, el hoy Presidente del H.C.D. y el Concejal Casini, entre otras personas; documental ésta que no fue desconocida.

El demandante entiende que esta reunión se encuentra viciada de nulidad y por ende también el dictamen en ella emitido, por haber sido convocada la Comisión en infracción a lo establecido por los arts. 191, 192 inc.5° segundo párrafo de la Const. provincial y de la Ley Orgánica de las Municipalidades y por haber incurrido el Presidente del H.C.D. en una invasión de la esfera de actuación.

En el caso, el núcleo de conflicto radica en determinar la legitimidad de la conducta del primero; extremo que guarda estrecha correspondencia con la valoración de la legitimidad del citado dictamen.-En ese orden la pretensión anulatoria perseguida lo es por existir un vicio en el procedimiento por violación de las formas esenciales y la incompetencia del Titular del órgano deliberativo para convocar a esa reunión, con el correlativo desconocimiento que ello implica, de las facultades propias y exclusivas del Presidente de la Comisión.- (arts. 29 y 109 L.O.M.).

La revisión judicial del procedimiento administrativo debe sujetarse a la legitimidad desplegada en la instancia municipal. Debe ponderarse la conformidad de dicha actividad con el ordenamiento jurídico, atendiendo además a la situación de hecho para verificar el ajuste de la decisión con sus antecedentes causales. La pauta fundamental de un efectivo control consiste en verificar el cumplimiento de los deberes establecidos, bajo un sometimiento al principio de legalidad (SCBA:, B.59316; 21/5/2.008).

Se probó que la nota en fs. 13/14 impugnando la reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda convocada por el Presidente del H.C.D. para el día 5 de diciembre de 2.012, interponiendo también la impugnación de los actos tomados en su consecuencia, presentada el 7 de diciembre de 2.012 en el H.C.D. no fue contestada en término, a pesar de haberse citado a sesión extraordinaria al cuerpo deliberativo para ese día a las 12hs. para el tratamiento de esos mismos asuntos en crisis, por lo que se debió solicitar el pronto despacho de la misma, conforme se lee en la nota en fs. 74/75 suscripta por el Presidente del H.C.D., acompañada al proceso por la parte actora.

Se lee en fs. 183vta. que, por acta N°1.377 de fecha 3 de diciembre de 2.012, o sea el mismo día en que se efectuó por la Comisión de Presupuesto y Hacienda del H.C.D., la convocatoria a los funcionarios del P.E.M. y que fuera agregada en fs. 8, se recibieron en el seno de esa comisión, los expedientes Nros.: 2756, 2757 y 2758 de 2.012.- Ese mismo día y por nota en fs. 184, tres (3) Concejales integrantes de la citada comisión solicitaron a la Presidencia del H.C.D., la convocatoria a reunión para el día 5 de diciembre a las 13,30hs. para tratar los expedientes antes referidos.- Fue recepcionada en el H.C.D. en la misma fecha que la nota en fs. 8; aparece comunicada al Presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda en fs.186 e impugnada por éste, mediante el escrito en fs.13/14.

De los hechos ocurridos a posteriori y probados instrumentalmente (art. 979 C.C.), se deduce que Presidencia del H.C.D. decidió dar curso a la primera, a pesar que de su texto emanaba que no guardaba unidad de criterio con la nota de Presidencia de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, que luce en fs. 8 y en fs. 185.- Por lo que corrresponde analizar si esta sustanciación administrativa lo fue dentro del marco del ordenamiento jurídico.

Según fs. 187/189, la notificación a reunión extraordinaria de la Comisión de Presupuesto y Hacienda se hizo por correo electrónico; figurando el actor entre los mails enviados; no así el Concejal Casini y sí, su reemplazante Héctor Mendoza con un único remitente: la Secretaría Legislativa del H.C.D..- No aparece en el informe, ni en la documentación presentada por el H.C.D., prueba alguna por escrito, de la notificación a los miembros del P.E.M. concurrentes a la reunión de comisión, cuya acta 337 en fs. 190 se lee en forma muy dificultosa por ser manuscrita.- Con relación al Concejal Casini se explica, -reitero- según se logra entender la letra, que reasume su banca de Concejal a partir de ese día, mediante expediente 2.765/12 o sea que, comunica su reasunción a ese cuerpo y participa de la reunión, todo, el mismo día, 5 de diciembre de 2.012 según fs. 190 y fs. 193, sin figurar hora en ninguna de esa documentación aportada.

Con la participación del Secretario de Hacienda Municipal y su grupo económico (fs.190) se realizó la reunión de Comisión a la que convocara el Presidente del H.C.D. (fs.186), en la cual se analizaron los expedientes 2756, 2757 y 2758 de 2.012, recibiendo dictamen favorable los dos citados en primer término.

Debe tenerse presente que esta clase de conflictos involucran actos que se vinculan con el ejercicio de la representación que el pueblo ha conferido a los respectivos funcionarios implicados.- La importancia de la labor de los Concejales es de relevancia, puesto que puede llegar a considerárselos responsables solidarios de la gestión financiera propia del Intendente (págs.39 y sigtes. “Manual de Misiones y Funciones para las Municipalidades”, José Ariel NUÑEZ, Revista de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires, agosto/setiembre 2009).

Entre las facultades y deberes del Presidente del H.C.D. que le fijan distintos artículos de la L.O.M., tales los números: 35, 79, 63, 81, 82, 83, 248, 254, 255, 256, 257, 258, 259 y 260 no figura la de convocar a reunión a las comisiones; tarea ésta en cabeza y responsabilidad del presidente de cada comisión el que, ante su conducta ilegítima se constituye en legitimado pasivo de sanciones, multas y hasta destitución.- En efecto, el actor como Concejal tiene la responsabilidad propia del ciclo presupuestario.- Se llama así, al proceso de preparación, remisión, envío, sanción, promulgación y ejecución del Presupuesto Municipal y en general, están alcanzados por todas las normas administrativas relativas a la gestión de legalidad, en la medida en que convaliden irregularidades (págs.39 y sgtes. “Manual de Misiones y Funciones para las Municipalidades”, José Ariel NUÑEZ, Revista de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires, agosto/setiembre 2009).

No se alegaron pruebas (arts. 375 C.P.C.C.; 77/1 C.C.A.) de que el accionante en su carácter de Presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda, haya incurrido en anomalía alguna en el tratamiento de estos expedientes, como para que integrantes de su Comisión se arrogaran competencia que no les incumbía y que el Presidente del H.C.D. se uniera a dicha irregularidad sin atender el reclamo impugnatorio del demandante.- El exceso en el uso de facultades acarrea la responsabilidad prevista en el art. 241 L.O.M..

La manifiesta inobservancia del aludido requisito para la convocatoria, constituye una grave deficiencia en el procedimiento llevado a cabo, cuyo efecto impacta negativamente en la legitimidad de la decisión de la reunión de Comisión de Presupuesto y Hacienda adoptada en esas condiciones, desde que la irregularidad que esa circunstancia implica es susceptible de viciar el acto a dictar en consecuencia.- En definitiva, desde que los arts. 31 y 37 del Reglamento Interno del Concejo Deliberante de San Pedro colocan en el Presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda la responsabilidad de la tramitación y dictamen sobre las Ordenanzas Fiscal e Impositiva en coherencia con el art.29 del decreto ley 6769/58 y, siendo que en este caso no se ajustó el procedimiento a esa normativa, ni se acreditó prueba alguna sobre el accionar incurrido, corresponde conforme a la letra del art 240 L.O.M., declarar viciada en su procedimiento de convocatoria, a la reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de fecha 5 de diciembre de 2.012 y decretar la nulidad del dictamen favorable otorgado a los expedientes administrativos municipales Nros: 2756 y 2757, ambos 2.012, lo que extingue la resolución provisoria precautelar dictada en fs. 79/85.

III.- Por último, en cuanto a las públicas declaraciones del Sr. Daniel MONFASANI en su calidad de Presidente del Honorable Concejo Deliberante de San Pedro relativas a mi actuación como directora de este proceso y su posterior decisión de no recusarme (fs. 276), lo exhorto a conservar el umbral del equilibrio y la mesura que han de presidir la conducta de todos los sujetos que participan en un proceso(C.S.J.N. Fallos 331:2283).

RESUELVO: 1°) Hacer lugar a la medida cautelar autónoma planteada en demanda y declarar la nulidad del procedimiento para la convocatoria de la Comisión de Presupuesto y Hacienda del Honorable Concejo Deliberante de San Pedro, para el día 5 de diciembre de 2.012 y el dictamen emitido en la misma con relación a los expedientes Nros.: 2.756 y 2.757, ambos de 2.012 (arts. 5, 121 y 123 C.N.; 192/5 C.P.B.A.; 29, 35, 63, 79, 81, 82, 83, 240, 241, 248, 254, 255, 256, 257, 258, 259 y 260 L.O.M.; 31 y 37 Reglamento Interno del Concejo Deliberante; 62, 63, 103, 107, 108, 113, 114 y 117 Ordenanza General 267/80). Cese la resolución provisoria precautelar dictada en fs. 79/85.

2°) Aceptar la intervención como coadyuvante (art. 10/1 C.C.A.) del Poder Ejecutivo Municipal de San Pedro.- Por Secretaría, líbrese el oficio apercibido en el apartado II en fs. 275.

3°) Las costas se imponen en el orden causado atento a la naturaleza de la cuestión (art. 51 numeral 1, 2do. párrafo C.C.A. modif. por Ley 14.437).- Regúlanse los honorarios del Dr. Sergio Héctor ROSA en pesos seis mil ($6.000) y de la Dra. Margarita FRISCH, en pesos cuatro mil setecientos ($4.700) (arts. 9 apartado II, incisos 3 y 11; 10, 14, 15, 16, 40 y 54 del dto. ley 8.904/77); cantidad a la que deberá adicionarse el diez por ciento (10%) previsto por los arts. 12 inc. a y 16 de la ley 6.716 y mod.; con más el I.V.A. de corresponder.- Con respecto a los honorarios del Dr. José Ignacio MACCHIA, corresponde estar al texto del art. 203 del decreto ley 6769/58.